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加快推进地方大部制改革的思考
时间:2013-07-18              

  中央对深化行政体制改革高度重视。党的十八大提出“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系”,十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。在《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中明确指出“各地区要按照中央部署和要求,深化行政体制改革,把职能转变放在更加突出的位置,充分发挥市场机制的作用,更好发挥社会组织和基层群众性自治组织的作用,着力加强市场监管、社会管理和公共服务,切实维护市场秩序和社会和谐稳定。”以此为标志,新一轮地方大部制改革拉开了序幕。 

  近年来,一些地方政府对大部制改革进行了尝试,但由于各方面阻力,改革后的政府不能完全适应社会主义市场经济体制的要求,离群众所期待的“服务型政府”仍有相当距离。因此,无论是从中央的要求还是从地方改革的现实需要来看,按照中央部署的大部制改革要求推进地方政府机构改革势在必行。 

  地方大部制改革试点取得了一定成效 

  近年来,一些地方政府因地制宜,在推进大部制改革方面进行了很多有益的实践和探索。从机构合并和精简人员入手,逐步将改革重点转向对政府的社会管理与公共服务职能机构的调整,总体上看在沿着大部制改革的方向不断推进,取得了一定成效。比较有代表性的是:深圳模式、顺德模式和随州模式。 

  1.深圳模式——突出责任、明确权责。深圳市一直是中国改革开放的排头兵。自建市以来,按照大部门体制的要求,深圳先后经历了七次行政管理体制改革,较有代表性的是2009年进行的以职能转变为核心的大部制改革。为应对国际金融危机的冲击、进一步完善政府职能,深圳市政府紧紧围绕“退出、转型、精简”三个基本要求,以职能转变为核心,着力理顺部门职责关系,切实解决职责交叉问题。其主要经验有:一是在机构“三定”方案中突出政府部门的责任。坚持“有权必有责”、“以责定权、权责对等”(即权责一致)的原则,进一步明确部门责任。二是合理确定部门间的职责权限和边界。坚持一件事情由一个部门负责、确需多个部门管理的事项明确牵头部门的原则,建立健全部门间协调配合机制,着力解决政府部门间存在的多头管理、交叉扯皮等问题。 

  2.顺德模式——实行党政合署、简化行政审批。其主要经验有:一是实行党政合署。为切实有效解决基层实际问题,广东省顺德市在争取上级政府支持的前提下,实行党政合署,撤并党委和政府职能相同或相近的部门,党政机构由原来的41个精简到16个,精简幅度达到60%。二是简化行政审批。2011年顺德市进行深化审批制度改革,在省政府帮助突破现有法律规章限制的条件下,取消了500多项的上报审批许可,其中很多涉及政府的核心职能和权力。2012年顺德市实施了商事登记改革,将商事主体资格与经营资格相分离,不再审查企业的注册资本,探索通过事后监管来监督企业。这些措施大幅度降低了企业进入市场的门槛,减少了政府对市场的干预。 

  3.随州模式——根据实际需要设置职能和机构。湖北省随州市是全国最早尝试大部制改革的地级市之一。2000年大部制的概念刚刚引进,随州市就出台了《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》,确立了大部制改革的基本思路。其主要经验有:一是根据实际需要设置职能。不搞上下对口,不搞横向看齐,根据本地的实际需要进行职能设置。二是根据职能设置机构。职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置,职能衔接较紧的单位采取挂牌设置,职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。改革后,随州市的市级机构为55个,比其它地级市少设11个;编制总数从5569名减少到5134名,精简率为8%,相比周边地级市少了三分之一左右。 

  地方大部制改革仍存在诸多障碍 

  通过不断改革,我国行政体制逐步完善,为推动科学发展、促进社会和谐提供了有力保障。但现行地方行政体制仍存在诸多问题,不足以适应新形势和新任务的要求。主要表现在: 

  一是职能越位、缺位问题突出。例如,政府“有形之手”对微观经济事务干预太多,常常形成地方封锁、部门垄断、行业垄断等,不利于全国统一开放的、竞争有序的、健康繁荣的市场格局的形成。 

  二是职责交叉、权责脱节。例如对食品的监督管理,国务院已组建国家食品药品监督管理总局,在国家层面对食品药品实行统一监督管理,但在地方层面却仍实行分段监管,即农业部门负责初级农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监督,工商行政管理部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业等消费环节的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。这种分段监管体制既存在重复监管,又存在监管“盲点”,不仅造成了部门职责交叉,而且降低了监管效能,不利于责任落实,直接影响到人民群众的生命财产安全和社会和谐稳定。 

  三是机构设置不够合理。例如,现行的综合管理职能与专业管理职能配置不科学,综合管理部门权力过于集中,行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割、项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批,统筹协调困难,造成一些关系民生的重大问题难以及时解决。 

  四是对行政权力的制约监督机制不完善。例如,政府的决策职能、行政职能和监督职能混淆不清的现象比较突出,某些部门既是政策制度的制定者又是政策制度执行情况的评判者,监督流于形式,监督部门普遍受到执行利益的干扰,导致了问责困难和国家利益部门化,以权谋私、贪污腐败等现象时有发生。 

  上述问题和现象在许多地方既形成了地方利益、部门利益和行业利益,又涉及个人利益,对地方政府机构改革的顺利推进造成了很大障碍,所以加快推进地方大部制改革就显得尤为迫切与重要。 

  加快推进地方大部制改革的建议 

  1.借鉴成功案例的经验,因地制宜地推进改革。地方大部制改革不应完全照搬一般性说法和中编办的普遍要求,更不应闭门造车,而应当在充分调研的基础上,按照中央的统一部署,借鉴其它地方政府改革的成功经验以及国外政府机构改革的做法和经验,并结合本地区的实际情况,抛开地方机构设置完全上下对口的理念,本着“精简、统一、效能”的原则,着重转变政府职能、强化责任,严格控制编制,从自身实际出发推进本地区的机构改革,着力构建更为合理的新型服务型政府。 

  2.着力推进机构合并,突出政府职能转变。改革中机构的合并和调整能降低行政成本,避免政府机构之间因分工过细和职能交叉重叠而造成的政出多门、多头管理等现象。但机构的简单合并与调整只是改革的量变,在行政管理体制中,政府职能是一切政府活动的逻辑与现实起点,要达到改革的质变、实现改革的目标,还需要紧紧围绕职能转变。因此建议:以《国务院机构改革和职能转变方案》为依据、以机构合并为抓手、以建立服务型政府为目标、以转变政府职能为重点,理顺关系、优化结构;坚持一件事由一个部门负责的原则,明确政府部门之间的职能划分。近期,地方政府应尽快完善综合交通运输体系,实行铁路政企分开, 统筹规划铁路、公路、水路和民航发展,加快推进综合交通运输体系建设;应进一步推进文化体制改革,统筹新闻出版广播影视资源,促进新闻出版广播影视业繁荣发展;应尽快整合食品和药品管理机构和职责,转变管理理念,创新管理方式,充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用,建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。如镇江市润州区为解决分段监管体制存在的弊端,整合了食品、药品的机构和职责,成立食品药品监督管理局,在机构“三定”方案中明确规定职责,对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理,有效保障了人民群众的生命财产安全。 

  3.深化行政审批制度改革,充分发挥市场机制作用。复杂的层层审批制度严重影响了行政效率,增加了老百姓的办事成本。应尽快改变过去以审代管的管理模式,进一步界定政府与市场之间的职能划分,促使政府职能的实质性转变。因此建议:地方政府应以此次国务院机构改革和职能转变为契机,对其内部审批流程和项目进行清理,继续简政放权,把一部分权利让渡给市场或者社会,切实推动政府职能的转变。应积极与上级政府部门进行沟通,提请上级部门清理不合理的审批事项。应实施审批事项标准化建设,充分发挥市场机制、行业协会和商会的作用。 

  4.加强上下级政府相互配合,着重改革政府的原有核心职能。由于地方政府尤其是县级政府行政级别比较低,无权进行机构设置及对一些审批事项进行减免、转移,致使改革者因受到制度的限制而不敢有所突破。因此建议:应着力构建地方政府间的协调联动机制,做到省、市、县(区)三级联动、省县(区)直接对接,切实提高机构改革的成功率。下级政府应积极与上级政府沟通,争取突破规则限制,使改革能触及政府的核心权力和职能。上级政府应充分发挥引领者与协作者的角色,适当下放权利,利用自己所掌握的政治资源协助改革者解决实际困难,并给予一些优惠政策,以提高改革者的积极性。 

  5.稳中求进,合理安排相关人员。机构的整合必然会涉及到人员的变动,要确保人心不散、队伍不乱、工作不断。因此建议:先把部门整合进来,富余人员暂时随职能走,在不突破编制的前提下,通过考核、内部调剂等方式慢慢消化。例如,顺德市为了减少基层公务员的阻力,一方面改革不减人、不降级;另一方面采取“人随事走”的方式,即将具有相关职能的科室或人员整体移动,合并到新组成的部门,因而组成的新部门中除秘书科、政策法规科等科室进行了人员整合外,业务科室基本保持旧的架构和业务内容,工作人员的工作方式也没有大的变化,保证了政府机构改革的顺利推进。 

  6.加强立法,尽快完善相关规章政策。法律具有强制性,通过法律的硬性规定来保证政府机构改革的顺利实施和巩固,是西方发达国家政府机构改革成功的重要经验之一。因此建议:应尽快制定一部关于地方政府机构改革方面的法律,以有效避免改革的随意性,增强改革的合法性和权威性,减少改革阻力,增加改革措施的参与性和透明度。相关规章政策应明确地方政府的专属职责,明确哪些事情由哪些部门管理,分清主次责任;应按照人权、事权、财权相统一的原则,为地方各级政府履行职责设置必要的权利、相应的责任及与其相匹配的机构,以清晰定位政府职能,有效解决政府职能越位、缺位问题和职责交叉、权责脱节、争权诿责等现象。 

  总之,要按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求,着力解决政府部门管得过多过细的问题,尽快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的地方政府机构职能体系。 

   

   

  来源:中国发展观察 


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